Zur Neudefinition der österreichischen Wohnungspolitik

Ist die Wohnbauförderung sozial treffsicher und ökonomisch effizient ?

1 Einleitung

Angesichts der immer wieder aufflackernden Diskussion um das notwendige Ausmaß von Wohnbauförderungmitteln soll im vorliegenden Beitrag einer allgemeinen und einer speziellen Frage nachgegangen werden:

a) Braucht Österreich heute noch eine Wohnungspolitik und wenn ja, welche ?

b) Können die Mittel der Wohnbauförderung effizienter eingesetzt werden als bisher ?

Zu diesem Zweck wird zunächst die Entwicklung des östereichischen Wohnungsmarktes und der Wohnbauförderung während der letzten Jahrzehnte nachgezeichnet.

Anschließend wird der Versuch einer Abschätzung der sozialen Treffsicherheit der Wohnbauförderung unternommen und weiterhin die ökonomische Effizienz derselben anhand eines eigens definierten Maßstabs bewertet.

Aufgrund der daraus gewonnen Erkenntnisse werden Leitlinien für eine optimierte künftige Wohnungspolitik entwickelt.

2 Entwicklungen seit 1971

Ein knapper Abriß der Entwicklung von Wohnungsmarkt und Wohnbauförderung ergibt folgende Befunde (1):

2.1 Wohnungsbestand und globale Wohnraumversorgung

In den Jahren 1971-91 ist der Wohnungsbestand weit stärker als die Bevölkerung gewachsen. Die Hauptwohnsitze nahmen von 2,4 Mio. auf 3,0 Mio. Wohnungen zu (+ 22 %). Zusätzlich stellten 425.000 Ferien- und Zweitwohnungen bereits einen Anteil von rund 13 % des Gesamtbestands von 1991 dar.

Dementsprechend verringerte sich die durchschnittliche Haushaltsgröße in derselben Zeitspanne von 3,0 auf 2,6 Personen. Gleichzeitig stieg die durchschnittliche Nutzfläche pro Wohnung von 66 auf 85 m², wodurch die Nutzfläche pro Person von 22 auf 33 m² zunahm (siehe Graphik 1). Nur in Wien liegt die durchschnittliche Wohnungsnutzfläche unter dem Durchschnitt, was aber durch die geringeren Haushaltsgrößen kompensiert wird. Dadurch sind die Nutzflächen pro Person für alle Bundesländer nahezu konstant.

Der Ausstattungsstandard der österreichischen Wohnungen verzeichnet in diesem Zeitraum eine deutliche Verlagerung zur höchsten Ausstattungskategorie A (mit Bad / Dusche und Zentral-/ Etagenheizung), nämlich von 15 auf 67 % des jeweiligen Bestands. Gleichzeitig ist der sogenannte Substandard (Kat. D - ohne WC oder Wasser innerhalb der Wohnung) - trotz erweiterter Definition 1991 - von 30 auf 11 % zurückgegangen (siehe Graphik 2). Ein relativ hoher Substandardanteil fand sich 1991 noch in Wien mit rund 19 %. Dieser ist mittlerweile auf 13 % zurückgegangen.

Gleichzeitig findet im Bestand durch Abriß und Neubau eine laufende Verjüngung der Baualterstruktur statt: der Anteil der vor 1919 errichteten Wohnungen ist seit 1971 von 42 auf 23 % (in Wien: von 50 auf 37 %) zurückgegangen. Damit entfiel 1991 rund ein Drittel auf Wohnungen der Fertigstellungsjahre 1946 bis 1970 und ein weiteres Drittel auf "Neubauten" seit 1971.

Die Gliederung nach Rechtsform zeigt eine leichte Zunahme der Eigenheime (auf rund 40 %) und eine gegenläufige Abnahme der Mietwohnungen (auf ebenfalls rund 40 %). Weitere 10 % entfallen auf Eigentumswohnungen, der Rest auf diverse andere Rechtsformen. Als Extreme in dieser Hinsicht verzeichnet Wien einen Anteil von rund 75 % an Mietwohnungen und das Burgenland einen etwa gleich hohen Anteil an Eigenheimen.

Die Entwicklung der Haushaltsgrößenstruktur belegt für ganz Österreich eine Zunahme der Ein-Personen-Haushalte von 25 auf 42 % und eine Abnahme der Haushalte mit fünf und mehr Personen von 17 auf 10 % (siehe Graphik 3). Für Wien liegen die entsprechenden aktuellen Werte bei 42 bzw. 3 %.

2.2 Wohnungsproduktion

Diese Veränderungen auf dem Wohnungsmarkt basieren auf einer entsprechenden Neubauproduktion und auf einer ebenfalls bedeutenden Erneuerungstätigkeit im Wohnungsbestand:

Die österreichische Wohnungsproduktion hat sich - ausgehend von einem hohen Niveau in den 70er Jahren (im Durchschnitt rund 51.000 WE / Jahr) - im folgenden Jahrzehnt verlangsamt (im Durchschnitt rund 41.000 WE / Jahr) und zu Beginn der 90er Jahre wieder deutlich belebt (siehe Graphik 4). 1996 wurden sogar fast 58.000 Wohnungen fertiggestellt.

Bei den Bauträgern hat der Anteil der Gebietskörperschaften zwischen 1971 und 1996 von 14 auf 4 % abgenommen, jener der gemeinnützigen Bauvereinigungen um rund 30 % geschwankt. Juristische Personen haben ihren Anteil von 8 auf 23 % fast verdreifacht, während die privaten Personen nach einem leichten Rückgang bei einem Anteil von 45 % der Gesamtproduktion liegen.

Hinsichtlich der Rechtsform ist eine längerfristig konstante Produktion von Eigenheimen von rund 16.000 bis 17.000 Wohnungen pro Jahr festzustellen, die zuletzt auf 21.000 Wohnungen gestiegen ist. Auf Eigentumswohnungen entfielen zwischen 7.000 und 15.000 Neubauten (1996: 12.500) und auf Mietwohnungen öffentlicher oder gemeinnütziger Bauträger etwa ebensoviel. Die Errichtung von Mietwohnungen durch private und juristische Personen war lange Zeit hindurch von geringer Bedeutung (zwischen 1.000 und 2.000 Wohnungen pro Jahr) und erreichte nach einem raschen Aufschwung erst 1996 einen Wert von über 7.000 Wohnungen.

Die relative Wohnungsproduktion erreichte in den 70er Jahren einen Durchschnittswert von 6,7 Neubauwohnungen pro 1.000 Einwohner. Nach einem kontinuierlichen Rückgang auf 5,0 / 1.000 Ew. Ende der 80er Jahre wurden 1996 wieder 7,2 Wohnungen pro 1.000 Einwohner errrichtet (siehe Graphik 5).

Insgesamt ist in diesem Zeitraum die durchschnittliche Nutzfläche der Neubauwohnungen von 82 auf 96 m² gestiegen. Hierbei lagen 1996 die privaten Bauherren mit 116 m² an erster Stelle, während alle anderen Bauträger Durchschnittsflächen zwschen 72 und 74 m² aufwiesen.

2.3 Wohnbaukosten und Wohnbaufinanzierung

Eines der auslösenden Momente für jede sozial orientierte Wohnungspolitik sind die Kosten der Wohnungsproduktion, die u.U. eine Deckung des angemessenen Bedarfs durch die Haushalte der unteren Einkommensschichten nicht erlaubt.

Die Wohnbaukosten sind zwischen 1971 und 1995 von S 11.300 auf S 18.200 (in konstanten Schilling 1995) gestiegen. Dies entspricht einer durchschnittlichen Steigerungsrate von 2,0 % pro Jahr. Die Baukosten pro Wohnung sind in ähnlicher Weise von rund S 926.000 auf rund S 1,770.000 gestiegen, woraus eine Steigerungsrate von 2,7 % resultiert. Dieser Unterschied erklärt sich i.w. aus der Zunahme der durchschnittlichen Nutzfläche pro Wohnung von 82 auf 97 m² im selben Zeitraum.

Die Finanzierung der Wohnbaukosten erfolgte anfänglich zu 50 % und zuletzt zu

rund 45 % aus Eigenmitteln der Bauträger. Während die Bausparkassen ihren Anteil von 11 % halten konnten, ging der Anteil der Darlehen von Gebietskörperschaften von 25 % auf 19 % zurück. Diese Rückgänge wurden durch einen Anstieg der Bankenfinanzierung von 11 auf 25 % der Gesamtkosten ausgeglichen (siehe Graphik 6).

2.4 Haushaltseinkommen

Wie verhalten sich nun die Einkommen der österreichischen Haushalte zu den genannten Wohnungskosten ?

Das mittlere monatliche Pro-Kopf-Einkommen der Unselbständig Beschäftigten ist zwischen 1971 und 1993 real von S 13.500 auf S 18.900 gestiegen, was - trotz geringerer durchschnittlicher Arbeitszeit - eine Zunahme von 1,5 % pro Jahr ergibt.

Dieses jeweilige Einkommen entspricht einer relativ konstanten Teilfläche einer gleichzeitg erstellten Neubauwohnung (zwischen 1,15 und 1,3 Quadratmeter).

Die im Rahmen der Mikrozensus-Erhebungen festgestellten mittleren Haushalteinkommen stiegen zwischen 1981 und 1993 real von S 22.500 auf S 28.200 (also um durchschnittlich 1,9 % pro Jahr).

Diese Haushaltseinkommen korrelieren eng mit den Gesamtbaukosten von Neubauwohnungen. Dabei entsprechen den einzelnen Schichtgrenzwerten der Jahreseinkommen im Zeitablauf weitgehend gleichbleibende Anteile an den Baukosten einer Neubauwohnung u.zw. für das erste Dezil rund 10 %, für das erste Quartil rund 14 %, für den Median rund 20 % und für das dritte Quartil rund 27 bis 30 % (siehe Graphik 7).

Dies bedeutet, daß Haushalte mit mittleren Einkommen rund fünf Jahreseinkommen für die Baukosten einer durchschnittlichen Neubauwohnung aufwenden müßten, das einkommensschwächste Zehntel aller Haushalte jedoch mehr als zehn Jahreseinkommen.

2.5 Wohnbauförderung

Die traditionelle österreichische Wohnbauförderung (WBF) wurde als Instrument der subventionierten Wohnungsbereitstellung geschaffen, um die Bresche zwischen (zu hohen) Kosten und (zu niedrigen) Einkommen zu überbrücken. Ihr langjähriger Einsatz hat sie zu einem vertrauten und festen Bestandteil der öffentlichen Wohnungspolitik und der individuellen Finanzplanung der österreichischen Bauwerber werden lassen.

Ihre Entwicklung ist an folgen Daten abzulesen:

Mit dem WBFG 1968 war die Wohnbauförderung noch Bundeskompetenz mit einheitlicher Rechtsgrundlage. Progressive Diversifizierungsprozesse und letztlich die "Verländerung" der Wohnbauförderung 1989 haben zu einer Vielfalt landesspezifischer Regelungen geführt. Zusätzlich haben häufige Änderungen diesen Bereich insgesamt nahezu unüberschaubar werden lassen.

Finanzielle Grundlage dieser Regelungen bleiben aber bisher vor allem die primären Bundesmittel nach dem WBF-Zweckzuschußgesetz, die aufgrund eines Bevölkerungsschlüssels auf die Bundesländer aufgeteilt werden.

Diese Bundesmittel betrugen 1994 rund S 22,0 Mrd. Die Länder steuerten - nach Wegfall des verpflichtenden "Landessechstels" - rund S 2,0 Mrd. bei und die Rückflüsse erreichten eine Höhe von rund S 6,5 Mrd., sodaß 1994 insgesamt - inkl. der Zinsen für zwischenveranlagte Mittel - rund S 31,0 Mrd. zur Verfügung standen. Die Bundesmittel stiegen seit 1971 real auf das Doppelte, die Landesmittel blieben aber etwa konstant, während die Rückflüsse weit stärker als die "frischen" Mittel zunahmen.

Die Anzahl der Zusicherungsfälle verringerte sich - ausgehend von rund 35.000 in den

frühen 70er Jahren - im folgenden Jahrzehnt auf niedrigere Werte und erreichte Mitte der 90er Jahre über 47.000. Unter diesen lagen die Eigenheime ziemlich konstant bei rund 16.000 WE, während der Anteil der Mietwohnungen zunächst von 38 auf 24 % zurückging und 1994 wieder bei 44 % liegt (siehe Graphik 8).

Die Zusicherungsbeträge pro Wohnung lagen in den letzten Jahren für Eigenheime real annähernd konstant bei rd. S 330.000 und für Eigentums- und Mietwohnungen schwankend um S 600.000.

Die Förderungsintensität (Verhältnis zwischen Förderungsdarlehen und Gesamtbaukosten) verringerte sich in diesem Zeitraum für Eigenheime von 30 auf knapp 20 %, während sie für Eigentums- und Mietwohnungen zwischen 50 und 70 % im Zeitablauf und zwischen den einzelnen Bundesländern ziemlich starken Schwankungen unterlag.

Die Verwendung der Förderungsmittel schließlich zeigt für 1994 einen Anteil von 55 % für Förderungsdarlehen, 13 % für Baukostenzuschüsse, 8 % für Annuitätenzuschüsse, 4 % für Wohnbeihilfe und 19 % für die Sanierung von Wohnungen (inkl. der sanierungsbezogenen Wohnbeihilfe). Dieser letztgenannte Bereich hat innerhalb der Wohnbauförderung stark an Bedeutung gewonnen.

3 Bewertung der Wohnbauförderung

Nachdem die Rahmendaten der österreichischen Wohnbauförderung oben kurz zusammengefaßt wurden, erhebt sich die Frage, wie dieses wohnungspolitische Instrument zu bewerten sei. Grundsätzlich läßt sich dabei eine soziale und eine ökonomische Bewertung vornehmen. Soziale Treffsicherheit ist dann gegeben, wenn den einkommensschwächeren Haushalten durch dieses Instrument ermöglicht wird, sich auf dem Wohnungsmarkt ausreichend zu versorgen. Ökonomische Effizienz kann als möglichst optimales Verhältnis zwischen dem Nutzen, der für den Wohnungswerber erzielt wird, und den Kosten, die für die öffentliche Hand entstehen, definiert werden.

3.1 Wohnverhältnisse nach Einkommenschichten

Zur Einschätzung der sozial gerichteten Wirksamkeit der österreichischen Wohnbauförderung wurden vom Autor im Rahmen einer Sonderauswertung der zweijährlichen Mikrozensus-Erhebungen zwischen 1981 und 1993 zunächst die wesentlichen Wohnraumversorgungsmerkmale je nach Haushaltseinkommen bestimmt. Hierzu wurden - um relevante Aussagen zur Einkommensschichtung machen zu können - die Haushalte mit Einkommensangabe zunächst nach ihrer Größe unterteilt.

Die Einkommen der Ein-Personen-Haushalte sind zwischen 1981 und 1993 überdurchschnittlich stark gestiegen. Jene der Vier-Personen-Haushalte liegen nur wenig über den Werten der Drei-Personen-Haushalte und lassen daher eine etwas eingeschränkte Einkommenssituation vermuten.

Die Ausstattung der Wohnungen ist für Drei- und Vier-Personen-Haushalte generell als sehr gut zu bezeichnen. Auch die untersten Einkommensschichten weisen hohe Ausstattungsgrade auf. In geringerem Maße trifft dies auf Zwei-Personen-Haushalte zu. Ein-Personen-Haushalte weisen bei mittleren und v.a. niedrigeren Einkommen eine deutlich schlechtere Ausstattung auf.

Relativ günstige Werte betreffen die Nutzfläche pro Wohnung, die 1993 für Ein-Personen-Haushalte um 60 m², für Zwei-Personen-Haushalte bei 80 m², für Drei-Personen-Haushalte bei 90 m² und für Vier-Personen-Haushalte bei 100 m² lag. Die Spreizung dieser Werte für die einzelnen Einkommensschichten beträgt etwa ±10 %.

Rückschlüsse auf die Haushaltsstruktur läßt auch das durchschnittliche Bewohneralter zu. So sind die Bewohner von Ein-Personen-Haushalten 50 bis 70 Jahre alt, wobei der erste Wert für die wohlhabenderen, der zweite für die ärmeren Haushalte gilt (junge "Single-Haushalte" stellen daher offenbar nur eine kleine Minderheit dar). Für Zwei-Personen-Haushalte verengt sich das Spektrum auf 45 bis 55 Jahre.

Der durchschnittliche reale Wohnungsaufwand pro Quadratmeter ist in diesem Zeitraum für alle Haushaltsgrößen tendenziell gestiegen. Allerdings ist dieser Anstieg für Ein-Personen-Haushalte wesentlich ausgeprägter, wodurch sich die Werte für alle Haushaltsgrößen weitgehend angeglichen haben. Der Mittelwert für alle Haushalte lag 1993 bei rd. S 45,-/m² Nutzfläche und Monat. Die Unterschiede im Wohnungsaufwand zwischen den einzelnen Einkommensschichten sind i.a. sehr gering.

Die aus dem Wohnungaufwand resultierende Belastung des Haushaltseinkommens lag 1993 im Gesamtdurchschnitt bei 13 %, nur Ein-Personen-Haushalte lagen etwas darüber. Stärkere Abweichungen zeigen natürlich die einzelnen Einkommensschichten. Das unterste Einkommenszehntel erreicht für alle Haushaltsgrößen Werte bis über 30 %, wobei allerdings die Wohnbeihilfe in den Mikrozensus-Einkommen nicht enthalten ist (siehe Graphik 9).

3.2 Soziale Treffsicherheit der Wohnbauförderung

Die soziale Treffsicherheit der Wohnbauförderung läßt sich nun näherungsweise durch eine Gegenüberstellung der Einkommen der Haushalte in (seit 1971 fertiggestellten und praktisch zur Gänze geförderten) Neubauwohnungen mit jenen im Gesamtbestand eingrenzen. Bei einer Gliederung nach Haushaltsgrößen in diesem Sinne zeigt sich für jede einzelne derselben, daß die Einkommen der Haushalte in geförderten Wohnungen immer höher sind als die der vergleichbaren Gruppen innerhalb des Gesamtbestands (siehe Graphik 10). Dies widerspricht jedoch eklatant einer unterstellten sozialen Zielsetzung der Wohnbauförderung. Würden diese beachtet, dann wären die geförderten Wohnungen tendenziell von Haushalten unterdurchschnittlicher Einkommenshöhe bewohnt.

Damit wird der Charakter der Wohnbauförderung als einer "Gießkannenförderung" bestätigt, da die Objektförderung nur sehr großzügige Einkommensgrenzen kennt und daher eine sozial orientierte Konzentration der Mittel auf die unteren Einkommensschichten nicht stattgefunden hat. Im Gegenteil: Bezieher höherer Einkommen werden durch dieses Instrument eher gefördert als Einkommensschwächere.

3.3 Ökonomische Effizienz der Wohnbauförderung

Zur Bewertung der ökonomischen Effizienz diverser WBF-Modelle ist keiner der häufig genannten Aspekte "sparsamer öffentlicher Mitteleinsatz", "hohe Förderungsleistung", "hohe Nutzerentlastung", "geringe Zugangsbarrieren" oder "geringe Anfangsbelastung" für sich allein zielführend (2). Effizienz kann nur gemessen und bewertet werden, wenn der geleistete Aufwand mit dem erreichten Ergebnis in Beziehung gesetzt wird. Der Aufwand ist im konkreten Fall der Nettoverlust an öffentlichen Mitteln, die zur Wohnbaufinanzierung eingesetzt werden. Das Ergebnis ist die teilweise Entlastung des geförderten Wohnungsnachfragers von den Kosten einer - ohne Wohnbauförderung - einzusetzenden Kapitalmarktfinanzierung.

Der Autor schlägt daher als Maßstab einen Effizienzfaktor vor, der als Verhältnis zwischen der Entlastung des Förderungsbegünstigten gegenüber einer reinen Kapitalmarkt-Finanzierung (= Subventionseffekt) und dem verlorenen Anteil der eingesetzten öffentlichen Mittel (= Subventionsgehalt) definiert wird. In beiden Fällen sind mit der Inflationsrate diskontierte Barwerte einzusetzen, die somit die Relation zwischen (Nachfrager-) Nutzen und (öffentlichen) Kosten wiedergeben (siehe Graphik 11).

Im linken Teil dieser Graphik sind die Verhältnisse einer reinen Kapitalmarktfinanzierung ersichtlich; im rechten Teil sind die Anteile von Eigenmitteln, Kapitalmarktdarlehen und Wohnbauförderungsdarlehen beispielhaft dargestellt, denen je eigene Zinsanteile entsprechen.

Diese entfallen zunächst in dem dem Eigenmittelanteil entsprechenden Ausmaß (weiße Teilfläche rechts oben) und in jenem des Anteils des Landesdarlehens (weiße Teilfläche rechts unten). Darüber hinaus wird der Nutzer - bei inflationsunterschreitendem Zinssatz des Wohnbauförderungsdarlehens - auch um den Subventionsanteil des letzteren entlastet (weiße Teilfläche unten Mitte). Nur dieser stellt einen Substanzverlust der öffentlichen Mittel dar.

Die Größe der Teilfläche "Netto-Entlastung durch öffentlichen Mitteleinsatz" hängt ihrerseits von der Zinsgestaltung des Wohnbauförderungsdarlehens ab: liegt dieser über der Inflationsrate, dann entfällt der absolute Subventionsanteil und die Zinsentlastung wird geringer als dargestellt.

Der vom Autor definierte Effizienzfaktor wird also durch das Verhältnis der Summe der beiden letztgenannten Teilflächen (Netto-Entlastung durch öffentlichen Mittel- einsatz) zur mittleren Teilfläche (Subventionsanteil desselben) gebildet.

Gleichzeitig ist der Graphik zu entnehmen, daß dieser Subventionsanteil (d.i. der Subventionsgehalt der Förderung) den einzigen Anteil am Kapital (an den Gesamtbaukosten) darstellt, der nicht vom Begünstigten der Förderung getragen wird.

In den nachstehenden Diagrammen wird - am Beispiel der Förderung von Eigentumswohnungen in Tirol 1995 - die reale (d.i. inflationsbereinigte) Entwicklung folgender Werte festgehalten (siehe Graphik 12) (3):

Wird als Maßstab für die ökonomischeEffizienz der Wohnbauförderung das Verhältnis von Subventionseffekt und Subventionsgehalt (d.h. von Nutzen und Kosten) eingesetzt, so ergeben die traditionellen Förderungsmodelle aufgrund ihres relativ hohen Subventionsgehalts nur bescheidene Effizienzwerte. Neuere WBF-Modelle schneiden in dieser Hinsicht noch ungünstiger ab.

Eine zusammenfassende ökonomische Effizienzbewertung der unterschiedlichen Wohnbauförderungsmodelle in Österreich läßt sich mittels folgender Darstellung veranschaulichen (siehe Graphik 13):

Aus diesen Diagrammen ist zu entnehmen, daß die Effizienzfaktoren der 1995 tatsächlich angewendeten Förderungsmodelle etwa zwischen 1,5 und 4,0 lagen, d.h. daß mit jedem Schilling verlorener Förderungsmittel eine Entlastung des geförderten Haushalts um S 1,50 bis S 4,00 erreicht wurde. Diese Werte ließen sich durch geeignete Gestaltung der Förderung bedeutend steigern (siehe Abschnitt 5.1).

Der Effizienzfaktor der Subjektförderung (Wohnbeihilfe) ist hingegen immer gleich 1,0, d.h. durch eine Transferleistung von S 1,00 wird die Kaufkraft des begünstigten Haushalts im selben Ausmaß erhöht.

3.4 Gesamtbewertung der bestehenden Wohnbauförderung

Die österreichische Wohnbauförderung hat offensichtlich in bedeutendem Ausmaß eine umfangreiche Wohnungsproduktion mitfinanziert. Trotzdem ist eine Abgrenzung zwischen einer ("Hebel"-)Wirkung als auslösender Faktor (der für ein zusätzliches Wohnungsangebot entscheidend gewesen wäre) und einer nur "mitgenommenen" Begünstigung bei einer Wohnraumschaffung, die auch ohne Förderung erfolgt wäre, kaum zu treffen.

Ihre erwünschte soziale Ausrichtung hat die Wohnbauförderung nachweislich zumindest zum Teil verfehlt: wenn die Mieter geförderter Wohnungen über höhere Einkommen verfügen als jene nicht geförderter Wohnungen, dann wurden die einkommensschwächeren Nachfrager unzureichend berücksichtigt.

Hinsichtlich der ökonomischen Effizienz ist festzustellen, daß subventionierte Förderungsdarlehen oft erhebliche Substanzverluste öffentlicher Mittel mit sich bringen (auch bei geringen Inflationsraten schon bis über 50 %), während Baukostenzuschüsse überhaupt Geschenke darstellen, die nicht ausschließlich in förderungswürdige Hände geraten.

Für eine Gesamtbewertung der Wohnbauförderung müssen noch die zwei grundsätzlich unterschiedlichen Funktionen derselben genauer getrennt werden:

Funktion A: vorzeitige Bereitstellung künftiger Kaufkraft für jene Haushalte, die über ein ausreichendes Einkommen verfügen (Finanzierungshilfe)

Funktion B: zusätzliche Kaufkraftergänzung für einkommensschwache Haushalte (Einkommenstransfer)

Für die erstgenannte Funktion können Maßstäbe der ökonomischen Effizienz ermittelt werden, während für die soziale Aufgabe der zweiten Funktion nur ihre Treffsicherheit bewertet werden kann.

Damit wird aber auch die langwährende Diskussion über die wünschenswerte Verteilung öffentlicher Mittel auf Objektförderung und Subjektförderung geklärt:

Jene Haushalte, die Wohnungseigentum nachfragen und über ein ausreichendes Einkommen, aber - noch - über ein zu geringes Kapital verfügen, sollten durch eine optimierte öffentliche Finanzierungshilfe (Objektförderung) in die Lage versetzte werden, unter Umgehung der hohen Finanzierungskosten des Kapitalmarkts ihren Wohnungsbedarf zu decken. Eine teilweise Übernahme der Kapitalkosten (Zinsen und Tilgung) durch die öffentliche Hand ist in diesem Falle weder nötig noch empfehlenswert. Im Gegenteil: ein erheblicher Teil der bereitgestellten Wohnbauförderungsmittel wird gegenwärtig durch suboptimale Förderungsformen für Wohnungseigentum - unnötigerweise - verschenkt.

Umgekehrt ist der Einsatz der Objektförderung für soziale Zwecke, nämlich für die Wohnraumversorgung von Haushalten zu geringer Einkommen, denkbar schlecht geeignet. Einerseits müssen in diesem Fall kostenverursachende Strukturen der Förderungsvermittlung (z.B. gemeinnützige Bauvereinigungen) aufgebaut werden, andererseits ist eine theoretisch korrekte Zuordnung der objektseitig subventionierten Wohnungen zu den einkommensschwächeren Gruppen (welchen ?) in der Praxis kaum zu erreichen und steht auch oft im Widerspruch zu den wirtschaftlichen Interessen dieser subventionsvermittelnden Institutionen. Massive Mitnahmeeffekte sind daher bei derartigen Instrumenten eher die Regel als die Ausnahme.

Die Förderung von Mietwohnungen war in der Vergangenheit im wesentlichen Gemeinden und gemeinnützigen Bauvereinigungen vorbehalten. Während Gemeinden als öffentliche Körperschaften die Regeln für die Bewirtschaftung ihrer Mietwohnungsbestände im Sinne einer sozialen Aufgabenstellung selbst festlegen können, sind gemeinnützige Bauvereinigungen an die Regelungen des Wohnungsgemeinnützigkeitsgesetzes 1979 gebunden. Dieses läßt allerdings eine Reihe von kostenüberdeckenden Entgeltsbestandteilen zu, die zulasten der Mieter gehen und den progressiven Aufbau umfangreicher Eigenkapitalien ermöglicht haben (4).

In letzter Zeit wurde z.T. auch privaten Bauträgern die Errichtung geförderter Mietwohnungen ermöglicht, wobei gleichzeitig eine Mietenbeschränkung festgesetzt wurde. Diese Verwertungsbeschränkung gilt allerdings in der Regel nur auf Förderungsdauer, sodaß nach Ablauf derselben die geförderten Wohnungen zu Marktbedingungen vermietet werden können. Mieter geringer Einkommen, die diese erhöhten Mieten nicht bezahlen können, würden daurch zu einem Wohnungswechsel gezwungen. Das - soziale - Problem der Bedarfsdeckung einkommensschwacher Haushalte wäre demnach nur aufgeschoben, aber nicht gelöst.

4 Aufgaben einer künftigen österreichischen Wohnungspolitik

Seit 1996 und bis zum Jahre 2000 wurde der Bundesbeitrag für die Wohnbauförderung auf S 24,5 Mrd. "eingefroren", während die bisherige strenge Zweckbindung etwas gelockert wurde. Eine Übergangslösung, die als Nachdenkpause für eine grundsätzliche Neugestaltung genützt werden sollte.

Eine Neuorientierung der österreichischen Wohnungspolitik in Richtung höherer Mitteleffizienz ist angesichts der akkumulierten Staatsverschuldung und der laufenden Budgetdefizite unumgänglich.

Aus diesem Grunde sollten die Weichen für ihre Neuorientierung so gestellt werden, daß mit einem Minimum an Steuermitteln ein Maximum an sozialer Aufgabenerfüllung gewährleistet werden kann.

Ausgehend von der insgesamt bereits sehr guten Wohnraumversorgung, wie sie im Abschnitt 2 dargestellt wurde, ist der wohnungspolitische Mitteleinsatz vorrangig auf die Beseitigung noch vorhandener Defizite und auf klar definierte Zielgruppen zu konzentrieren.

Eine zeitlich unbegrenzte und nachfrageunabhängige Zweckbindung von Budgetanteilen für die Wohnbauförderung bedingt eine Reihe negativer Folgeerscheinungen (Stichwort: "Mittelabflußzwang"). Es sind daher Finanzierungsformen vorzuziehen, die nicht auf die laufende Zuführung frischer Steuermittel angewiesen sind, sondern sukzessive einen Umlauffonds bilden, der längerfristig eine ausreichende allgemeine Wohnraumbedarfsdeckung ohne weitergehende Belastung der öffentlichen Haushalte ermöglicht.

4.1 Defizite

Ausgehend von einer - etwa heutigen Verhältnissen entsprechenden - Mindestbedarfsdefinition des Autors von 35 m² Nutzfläche für die erste Person und von zusätzlich 15 m² für jede weitere Person, von mindestens einem Wohnraum pro Person und von einem Mindestausstattunsstandard gleich Kat. C, läßt sich das akkumulierte Wohnraumversorgungsdefizit für 1993 folgendermaßen umreißen:

Insgesamt - d.h. ungeachtet der Haushaltsgröße - ist etwa ein Fünftel des Wohnungs-bestands überbelegt. Dies trifft mit steigender Haushaltsgröße umso häufiger zu. Ausgedrückt in fehlender Nutzfläche für die vorhandene Personenzahl ergibt sich ein Manko von insgesamt knapp 10,0 Mio. m² oder rund 4,0 % der gesamten Nutzfläche im Bestand. Zusätzlich zu diesem quantitativen ergibt sich ein qualitativer Fehlbestand von rund 100.000 Wohnungen (oder rund 3,0 % des Bestands), die zwar ausreichend groß, aber ungenügend sanitär ausgestattet sind.

4.2 Zielgruppen

Die Zielgruppendefinition einer sozialen Wohnungspolitik müßte sich primär auf Haushalte beziehen, die nur über unterdurchschnittliche Einkommen verfügen.

Diese bedürfen geeigneter Instrumente, um ihren Wohnungsbedarf sei es in der Form von Wohnungseigentum, sei es als Nutzer einer Mietwohnung zu decken. Angesichts des großen Umfangs dieser Zielgruppe sollten diese Marktinterventionen nach Möglichkeit keinen realen Subventionsaufwand der öffentlichen Hand erfordern.

Nur für die einkommensschwächsten Haushalte, deren Kaufkraft auch unter derart optimierten Bedingungen nicht ausreicht, müssen zusätzliche Wege der Kaufkraftstärkung bis zu einem sozialverträglichen Ausmaß beschritten werden.

4.3 Trends

Prognosen künftiger Entwicklungen der Wohnungsnachfrage sind durch die Vielfalt relevanter Faktoren äußerst schwierig. Eine unreflektierte Fortschreibung diverser beobachteter Trends (z.B. der Abnahme der durchschnittlichen Haushaltsgröße) ist ökonomisch nicht verantwortbar.

Wichtiger scheint daher eine genaue laufende Beobachtung der faktischen Wohnverhältnisse der Bevölkerung und eine Vermeidung brüsker Sprünge im bestehenden System. Dieses Prinzip soll eine grundsätzliche Kurskorrektur nicht verhindern, sondern nur eine schrittweise Umsetzung nahelegen.

Nachfrageerhebungen sind nur dann als Politikgrundlage verwertbar, wenn die Befragten über die tatsächlichen Kosten ihrer Wünsche im Bilde sind.

5 Schlußfolgerungen

Die oben angeführten Analysen und Befunde münden in konkrete Vorschläge zur Aktualisierung der traditionellen österreichischen Wohnungspolitik. Innerhalb derselben behält der Bereich Wohnbaufinanzierung seine Vorrangstellung, wenn auch unter anderen Vorzeichen.

5.1 Objektförderung

Die ökonomische Effizienz des öffentlich Mitteleinsatzes - definiert als Verhältnis von Subventionseffekt und Subventionsgehalt - wird dann optimiert, wenn der Subventionsgehalt auf Null reduziert wird. Damit erreicht der oben beschriebene Effizienzfaktor den Wert unendlich. Die dann maximal erzielbare Entlastung des Darlehensnehmers entspricht den ohne Förderung anfallenden realen Kapitalmarktzinsen.

Die Förderung des Wohnungsneubaues sollte daher über einen subventionsfreien Wohnbaufinanzierungsfonds (WBFF) erfolgen, der eine wertgesicherte Finanzierung für die Nachfrager von Eigenheimen und Eigentumswohnungen sowie für die Errichtung von kommunalen Mietwohnungen bereitstellt (5).

In Analogie zu dem oben präsentierten Beispiel eines Landesförderungsmodells sähen die realen Geldflüsse dieses Vorschlags für eine kommunale Mietwohnung wie folgt aus (siehe Graphik 14):

a) Die Annuität bleibt mit 2 % pro Jahr über 50 Jahre real konstant.

b) Die Tilgung entspricht der Annuität, da keine Realzinsen verrechnet werden.
Nach 50 Jahren ist das Darlehen wertgesichert amortisiert.

c) Bei Neubaukosten von S 1,440.000 für eine 80 m²-Wohnung beträgt der jährliche Wohnungsaufwand S 28.000.

d) Dementsprechend liegt der monatliche Kapitalaufwand bei S 30,- / m² Nutzfläche.

e) Der sukzessive Aufbau eines Umlauffonds durch die wertgesicherten Rückflüsse erlaubt der öffentlichen Hand nach vollständiger Tilgung des ersten Förderungsjahrgangs aus dem System "auszusteigen".
(Nach 50 Jahren bei Mietwohnungen, nach 25 Jahren bei Wohnungseigentum.)

5.2 Öffentlicher Mietwohnungsbestand

Als wohnungspolitische Marktintervention auf dem Mietwohnungssektor sind gesetzliche Mietbegrenzungen längerfristigungeeignet. Liegen die geregelten Mieten weit unter den entsprechenden Marktmieten, dann unterbleiben Instandhaltungs- und Instandsetzungsarbeiten im Bestand sowie private Investitionen in neue Mietwohnungen. Liegen sie nur knapp unter den Marktmieten, dann sind diese Markteingriffe zum Schutze der Mieter entbehrlich.

Soll eine private Verwertung von Mietwohnungen prinzipiell zulässig sein, wofür zunächst die grundsätzliche Erwerbsfreiheit spricht, dann kann ein langfristig wirksamer Markteingriff nur in der - Erstellung und - Bereitstellung öffentlicher Mietwohnungen bestehen, die zu kostendeckenden Mieten bereitgestellt werden.

Auch für dieses wohnungspolitische Instrument sind daher langfristig keine Steuermittel erforderlich. Dieses mit dem privaten Mietwohnungsmarkt konkurrierende Angebot muß nicht nur durch Neubau erstellt werden, sondern sollte durch Ankäufe älterer - und billigerer - Wohnungen erweitert werden.

5.3 Subjektförderung

Die soziale Treffsicherheit kann in optimal angenäherter Form nur durch die Gewährung einer Subjektförderung (etwa im Sinne der Wohnbeihilfe) gesichert werden. Das Ausmaß dieser Wohnbeihilfe wäre auf die Differenz zwischen dem gegenüber dem Kapitalmarkt optimierten Aufwand in einem öffentlichen Mietwohnungsbestand und dem zumutbaren Wohnungsaufwand für den betreffenden Haushalt zu beschränken.

Anspruch auf eine derart definierte Wohnbeihilfe könnte neben den Nutzern von (künftigem) Wohnungseigentum schrittweise auch den Mietern im privaten Mietwohnungsbestand gewährt werden. Dafür ist eine wesentliche Voraussetzung, daß ein ausreichend großer kommunaler Mietwohnungesbestand vorgehalten wird, der als nur kostendeckendes Alternativangebot das private Mietenniveau hinreichend drosseln kann.

5.4 Allgemeine Wohnungspolitik

Die in der Einleitung ausgesprochene Frage nach der adäquaten Form einer künftigen Wohnungspolitik läßt sich daher näherungsweise so beantworten:

Literatur

Donner, Ch.1990, WOHNEN ... und was es kostet

Donner, Ch.1995, Das Ende der Wohnbauförderung (Textband + Datenband)

ÖSTAT 1997, Wohnen 1996

(1) In einigen Fällen sind die jüngsten statistischen Daten noch nicht in die entsprechenden Graphiken aufgenommen. ...zurück in den Text

(2) siehe hierzu ausführlicher: Donner 1995, p.93ff ...zurück in den Text

(3) In gleicher Weise wurden die Geldflüsse sämtlicher 27 WBF-Modelle ermittelt und dargestellt
(Donner 1995, p.100-136) ...zurück in den Text

(4) siehe Donner 1990, p.221f ...zurück in den Text

(5) siehe die ausführlichere Darstellung in: Donner 1995, p.284ff ...zurück in den Text

(6) Auf diese Bereiche kann im vorliegenden Beitrag nicht eingegangen werden.
Siehe hierzu: Donner 1995, pp.273-303 ...zurück in den Text